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Quel recours pour un usager contre l'avenant à une concession autoroutière ?

Publié le : 02/03/2023 02 mars mars 03 2023
Droit public

Le Conseil d'Etat a précisé les recours possibles, que ce soit par la voie de l'excès de pouvoir ou du recours de plein contentieux, pour un usager contre l'avenant à une concession autoroutière et ses actes d'approbation.Par décret du 28 janvier 2022, le Premier ministre a approuvé un avenant à la convention conclue le 10 janvier 1992 entre l'Etat et une société concessionnaire d'autoroute. Cet avenant a pour objet principal la réalisation d'un nouveau tronçon permettant le contournement par l'ouest de Montpellier et reliant les autoroutes A750 et A709. Le financement de cette opération est assuré, aux termes de l'article 25 du cahier des charges annexé à la concession modifié par l'avenant, par une majoration annuelle des tarifs de péage applicable aux véhicules de la classe 1 de 0,264 % pour les exercices 2023 à 2026 alors que le point m) du même article prévoit que le contournement ouest de Montpellier est libre de péage. Un administré a demandé au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 janvier 2022 approuvant cet avenant, de l'article 25 du cahier des charges modifié. L'administré a également demandé l'annulation de l'avenant litigieux.
Le Conseil d'Etat, par un arrêt rendu le 27 janvier 2023 (requête n° 462752), annule l'article 25 du cahier des charges en question. Concernant la recevabilité de la requête, la Haute juridiction administrative indique que l'article 25.2 précité a pour objet d'augmenter, pour l'ensemble du réseau concédé à la société concessionnaire, le tarif des péages applicable aux véhicules de la classe 1 pour les exercices 2023 et 2026. Pour le Conseil d'Etat, une telle clause présente un caractère réglementaire et est susceptible d'être contestée par la voie d'un recours pour excès de pouvoir. Contrairement à ce que soutiennent le ministre de la transition écologique et la société concessionnaire, la circonstance que l'augmentation du tarif soit limitée à 0,264 % n'est pas de nature à dénier au requérant, qui justifie de sa qualité d'usager du réseau autoroutier concédé à la société, un intérêt direct et certain lui permettant de demander l'annulation pour excès de pouvoir de cette disposition. Concernant la légalité de la clause tarifaire, le Conseil d'Etat indique que la hausse tarifaire, qui met à la charge de l'ensemble des usagers de la totalité du réseau autoroutier concédé à la société le financement des travaux de réalisation litigieux, méconnaît la règle de proportionnalité entre le montant du tarif et le service rendu. Le requérant est donc fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la disposition tarifaire de l'article 25.2 du cahier des charges litigieux.
Par ailleurs, le Conseil d'Etat rappelle qu'indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ainsi, concernant la validité des clauses non règlementaires de l'avenant, le requérant, se prévalant de sa seule qualité d'usager des autoroutes concédées, ne justifie pas être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la décision d'aménagement du contournement ouest de Montpellier ou par les stipulations de l'avenant relatives à sa mise en œuvre, qui ne comportent pas de caractère règlementaire. Ses demandes sur le sujet sont dont rejetées.
Enfin, les magistrats rappellent que les tiers qui se prévalent d'intérêts auxquels l'exécution du contrat est de nature à porter une atteinte directe et certaine sont recevables à contester devant le juge de l'excès de pouvoir la légalité de l'acte administratif portant approbation du contrat, sauf à ce qu'un tel acte intervienne, en réalité, dans le cadre de la conclusion même du contrat. Dans le cadre d'un tel recours, les tiers ne sauraient utilement faire valoir des moyens relatifs au contrat lui-même, mais ne peuvent soulever que des moyens tirés de vices propres entachant l'acte d'approbation, voire demander l'annulation de cet acte par voie de conséquence de ce qui est jugé sur les recours formés contre le contrat. En l'espèce, le requérant estimait que le décret du 28 janvier 2022 serait entaché de vices propres, relatifs au fait que le Conseil d'Etat n'aurait pas été consulté, contrairement à ce qu'exigent les dispositions de l'article L. 122-4 du code de la voirie routière. Or, la section des travaux publics du Conseil d'Etat avait bel et bien émis un avis, le 18 janvier 2022, sur le décret litigieux. Le Conseil d'Etat rejette donc cette demande et annule uniquement l'article 25.2 du cahier des charges.
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